Авторы: Дмитрий Орлов, генеральный директор Агентства политических и экономических коммуникаций (АПЭК), кандидат исторических наук, Дмитрий Коняев, аналитик АПЭК
Недавняя волна переназначений губернаторов вновь разбилась о двух политических долгожителей, Юрия Лужкова и Муртазу Рахимова.При этом федеральная власть всё чаще транслирует сигналы, предвещающиеуход Лужкова с поста мэра Москвы. Отставка московского мэра обсуждаласьи прогнозировалась неоднократно. Теперь его уход неизбежен — хотя быпотому, что летом 2011 года, когда истечет срок его полномочий, емубудет 74 года, а свой пост он уже занимает почти 18 лет. Проблемасегодня не в том, уйдет ли он, а в том, когда и как это произойдет.
Чтопредставляет собой московская система управления и кто оказывает на неереальное влияние? По каким возможным сценариям может развиватьсяситуация в столице России после ухода нынешнего мэра? Как обеспечитьстабильность городской системы управления и общественной поддержкивласти без Лужкова? Мы попытаемся дать ответ на эти вопросы.
«Антилужковская консолидация»
ЮрийЛужков всегда был самым популярным региональным политиком. По существуон остается им и сегодня, ведь опережающий его вице-премьер, полпредпрезидента в СКФО Александр Хлопонин — политик федеральный. Врейтинге 100 наиболее влиятельных политиков, который АПЭК готовит позаказу «Независимой газеты», он иногда попадал в лидирующую двадцатку,но никогда не покидал топ-50. Неизменно высоким было и общественноедоверие московскому мэру. Однако и влияние Лужкова, и доверие емупостепенно ослабевают. В рейтинге доверия российским политикам ВЦИОМ«баланс» Лужкова ухудшился с +6 в начале
Весной2010 года произошла «антилужковская консолидация» большинства СМИ,исключая непосредственно контролируемые мэрией Москвы. Конечно, противмэра и его окружения проводится направленная негативная информационнаякампания. Нечто подобное уже наблюдалось в
Скандалы со сносом посёлка «Речник», «живым щитом» наМКАДе, с коррупцией и преступностью в органах охраны правопорядка,аресты и преследования чиновников из ближайшего окружения мэра,регулярные выступления лидеров оппозиционных парламентских партий скритикой в адрес мэра — таков информационный фон, который сопровождаетдействия столичной власти.
Общественная палата организовалаальтернативные слушания по поводу принятия Генплана развития Москвы до2025 года, итогом которых стал очередной скандал и обвинения Лужкова втом, что «центр Москвы — для Лужкова не ценность, а овощная грядка».
Вскорепосле этого силами оппозиции в Госдуме было предпринято массированноенаступление на мэра. Во время ежегодного отчета премьера о работеправительства лидер ЛДПР Владимир Жириновский и глава фракции «Справедливая Россия» Николай Левичевобвинили столичного градоначальника в коррупции и уничтожениипамятников культуры. Кроме того, в информационном поле до сих поростаются доклады Бориса Немцова «Лужков: Итоги», и «Лужков: Итоги-2», в которых он обвиняет мэра в коррупции.
Лужков периодически подвергается критике и со стороны президента. Так, в 2008 году Дмитрий Медведевв ответ на высказывание Лужкова о необходимости введения прямых выборовгубернаторов предложил главам регионов, которые не согласны ссуществующим порядком наделения полномочиями глав субъектов Федерации,написать заявление об уходе. Критика в адрес мэра со стороны Медведевазвучала и на последнем Госсовете в связи с выборами в Мосгордуму. Владимир Путинне давал Лужкову негативных оценок, но весьма иронично отнёсся кнедавнему высказыванию Жириновского о том, что Лужков отдаёт самые«жирные куски» за границу.
Управление: многослойная матрешка
ДляМосквы характерно причудливое переплетение зон влияния иответственности властей всех уровней, от муниципального дофедерального. Юрий Лужков выстроил структуру управления ивзаимоотношений между влиятельными группами как замкнутую систему,которая требует как минимум упрощения, а в последующем — системноймодернизации. Кроме того, каждый из уровней московской власти долженполучить тщательную правовую оценку — прежде всего с точки зрениясоблюдения федерального законодательства.
Властная элитараспределена в Москве по 5 уровням, для которых характерна жесткаяиерархия. На первом — мэр города. Второй уровень представлен первымизаместителями мэра Москвы в правительстве Москвы. Они являютсяруководителями комплексов городского хозяйства, градостроительнойполитики и строительства, экономической политики и развития, социальнойсферы и аппарата мэра и правительства. На этом уровне принимаютсяключевые решения, связанные с жизнью города. Чиновники, находящиеся наэтих постах, наиболее приближены к мэру города и имеют на негонаибольшее влияние.
На третьем уровне находятся заместители мэрав правительстве Москвы. Они занимаются вопросами межрегиональногосотрудничества, спорта и туризма, инвестициями и контрактами,имущественно-земельными отношениями. Также на этом уровне находитсяполномочный представитель мэра в Московской городской Думе.
Начетвертом уровне — руководители департаментов поддержки и развитиямалого предпринимательства, науки и промышленной политики,продовольственных ресурсов, природопользования и охраны окружающейсреды, земельных ресурсов, финансов и потребительского рынка и услуг.При этом руководитель Департамента финансов города Москвы подчинённепосредственно не мэру, а руководителю комплексаимущественно-земельных отношений, находящемуся на третьем уровне. Напятом уровне находятся 10 префектов округов Москвы в ранге министровправительства Москвы, управляющие административными округами города. Имподчинены управы районов Москвы.
Система исполнительной властиотличается непрозрачностью и внутренней противоречивостью. Несмотря наформальное подчинение всех уровней исполнительной власти мэру, массадепартаментов, обеспечивающих жизнедеятельность города, подчиненыпервым заместителям. Исключение составляют департаменты
Первый заместитель мэра в правительстве Москвы, руководитель Комплекса градостроительной политики и строительства Владимир Ресинодновременно с ним возглавляет Департамент градостроительной политики,развития и реконструкции города, а кроме того, является председателемсовета директоров ОАО «Главмосстрой», что создает очевидный конфликтинтересов. А заместитель мэра по вопросам контроля за инвестициями иконтактами Александр Рябинин, замешанный в недавнем скандале,руководит Москонтролем (контрольным комитетом города Москвы) ипредставлен в ОАО «Мосземсинтез».
Институт префектур уникален сточки зрения соотнесения с народным представительством. Управыофициально контролируются муниципальными собраниями, ПравительствоМосквы — Московской городской Думой. Префектуры же подконтрольнынепосредственно правительству и Московской городской Думе, но ненапрямую, а через институт полномочного представителя мэра.
Институтыпредставительной власти (прежде всего Московская городская Дума) такжеконтролируются мэром и его окружением. Этому способствует оченьнебольшое количество депутатов столичного парламента (35 человек),которое уже вызывало недовольство президента Дмитрия Медведева. Лужков— лидер столичного отделения «Единой России». Мэр выступает в амплуа«паровоза-тяжеловеса»: любая избирательная кампания строится в городепочти исключительно на использовании личной популярности Юрия Лужкова,которая постепенно падает. С его уходом может возникнуть вакуумобщественного доверия власти, который нужно будет заполнять вэкстренном режиме. Логичным было бы уже сегодня «накачивать мышцы»московского отделения «Единой России» (новые лидеры, новая повесткадня, новые технологии) — хотя бы потому, что административная вертикальбудет адаптироваться к новым условиям намного дольше.
Судебнаявласть в Москве формально не подчинена никому. Однако наблюдателиотмечают значительное влияние Лужкова на суды. Мэр Москвы — рекордсменпо количеству выигранных исков о защите чести и достоинства; на счету удействующего мэра более 50 выигранных судебных разбирательств, побольшинству из которых ему было присуждены компенсации.
Более или менее автономной от мэра структурой можно считать ГУВД Москвы. Новый начальник ГУВД генерал-майор Владимир Колокольцев, пришедший на этот пост после скандала с майором Евсюковым,не является «человеком Лужкова» и может считаться агентом влиянияфедеральной власти. Подобным же рычагом можно считать Следственныйкомитет при прокуратуре. Вообще сегодня влияние федерального центра наситуацию в городе весьма ограничено. Оно может быть оказано либоиспользованием ресурса силовых структур, либо путем «диалогапринуждения» с существующими группами влияния.
Влияние: основные игроки
Из всего многообразия групп, влияющих на решения, принимаемые в городе, несколько можно охарактеризовать как наиболее значимые.
- Группа Ресина-Дерипаски— «стройкомплекс». Мощнейшая группа, возникшая на пересечении интересоввласти и бизнеса в области строительства. ОАО «Главмосстрой»,руководителем которого является Ресин, на 75% принадлежит корпорации«Главстрой», которая входит в «Базовый элемент» Олега Дерипаски.Группа контролирует значительные финансовые и информационные потоки,занимается строительством и реконструкцией ключевых зданий в Москве,например, гостиницы «Россия» и Кремлёвского дворца съездов. В«Главмосстрой» входит около 70 строительных компаний. Естественно, свозникновением долговых проблем у структур Олега Дерипаски роль Ресинав этом «тандеме» возросла.
- Группа Рябинина.Александр Рябинин, занимаясь контролем за инвестиционной деятельностьюв Москве, принимает решения о предоставлении площадей под застройку вгороде. Кроме того, Рябинин является председателем совета директоровОАО «Мосземсинтез» и связан с ЗАО «Интеко». ОАО «Мосземсинтез» -структура, созданная Правительством Москвы с целью выкупа земель подкомплексную застройку и контроля над девелоперскими компаниями.
- Ближайшее окружение мэра. К нему могут быть отнесены жена Юрия Лужкова Елена Батурина (ЗАО «Интеко») и его близкий друг Тельман Исмаилов,руководитель группы компаний «АСТ». Компании Батуриной и Исмаилова,занимаясь строительством, гостиничным бизнесом, торговлей, имеютбольшие оборотные капиталы и могут влиять фактически на любые процессы,происходящие в городе. Здесь также наблюдается очевидный конфликтинтересов.
- Группа Виноградова. Валерий Виноградов— полномочный представитель мэра в Московской городской Думе. Курируетот правительства Москвы всю законодательную власть города, включаяместное самоуправление. Виноградову подчинен департаменттерриториальных органов исполнительной власти и комитет потелекоммуникациям и средствам массовой информации города. Кроме того,он может оказывать влияние на все органы исполнительной власти наместах — префектуры округов и управы районов.
- Группа Силкина. Владимир Силкин— руководитель Комплекса имущественно-земельных отношений города,Заместитель Мэра в Правительстве Москвы. Оказывает существенное влияниена все процессы, связанные с отводом земли под строительство, покупки ипродажи городской собственности.
Механика ухода
Многочисленныеотставки губернаторов, которые происходили в течение последних двухлет, позволяют выделить 4 возможных механизма ухода Лужкова.
- Утрата доверия.В соответствии с этим механизмом Московская городская Дума можетвыразить Лужкову вотум недоверия по инициативе президента или «ЕдинойРоссии». Механизм действенный, но вероятность его применения крайнемала — прежде всего из-за очень существенного влияния мэра наМосгордуму и потенциальной возможности дестабилизации ситуации в городе.
- Окончание срока полномочий.Внешне это самый простой вариант: не вносить кандидатуру Лужкова наочередной срок. Однако в декабре
2011-го предстоят выборы вГосударственную Думу, и новый руководитель города может попросту неудержать ситуацию под контролем. - Заявление Лужкова об уходе с занимаемого поста по собственному желанию.Наиболее популярный механизм для замены губернаторов. В пакет «почетнаяотставка» могут войти очередной орден, а также должность советникапрезидента или главы крупной общественной организации, близкой к власти.
- Отставка в связи с переходом на другую работу.Гипотетически Лужков мог бы возглавить олимпийское строительство в Сочиили любой другой масштабный проект — потенциал мэра какстроителя-управленца никем не ставится под сомнение.
По нашемумнению, механизмы окончания срока полномочий, «почетной отставки» илиперехода на другую работу имеют равновероятностный характер, утратыдоверия — намного менее вероятен.
«Преемник» или «варяг»?
Принимаядопущение, что уход Лужкова — свершившийся факт, ожидаемый в период сначала лета 2010 до лета 2011 года, можно построить сценарии развитияситуации, используя отставку как отправную точку прогноза. Новый мэрможет прийти из окружения действующего («преемник»), либо будетдеятелем, «внешним» для действующей городской власти («варяг»). Вкаждом из сценариев можно рассмотреть «мягкий» и «жесткий» варианты.
1. «Последовательный преемник».После ухода Лужкова с поста столичного мэра его преемником становитсяблизкий к нему деятель, с трудом принятый федеральным центром иподдерживаемый не всеми группами влияния. Он продолжает политикуотносительной автономии: законодательство города и системаисполнительной власти остаются отчасти запутанными, отчастипротиворечащими федеральному законодательству. При этом механизмыобщественной поддержки власти из-за утраты «ресурса Лужкова» такжебудут постепенно утрачены.
Такое развитие событий с высокойстепенью вероятности приведет к административному хаосу и утеречиновничеством управленческой дисциплины, особенно в условиях, когдачасть управленческой элиты — «старая команда», а часть — «обновлённая».Дестабилизация ситуации может привести к массовым акциям оппозиции и неслишком благоприятному для власти исходу парламентских выборов. Этотсценарий — наименее вероятный из всех, но тем не менее возможный.
2.«Компромиссный преемник». После ухода Лужкова мэром становится человекиз его команды, согласованный с большинством групп влияния и более илименее устраивающий Кремль. Сценарий имеет очевидные преимущества перед«жестким вариантом», но вероятность его осуществления также невелика.Для успешного осуществления сценария личность нового мэра должна бытьхорошо известна жителям и элитам города. При этом он должен бытьвыходцем из Правительства Москвы. Выполнение этих двух условий ужепредставляет собой задачу высокой сложности. Главной угрозой новомумэру также станут в этом случае проблемы с проведением парламентскойизбирательной кампании. Любой кандидат на пост мэра, пришедший изправительства Москвы, будет однозначно негативно воспринятоппозиционными силами, недовольными Лужковым. Их спектр очень широк,ведь в Московской городской думе из оппозиционных партий представленатолько КПРФ. К тому же жестко оппозиционно настроена по отношению кЮрию Лужкову (а значит, и к его преемнику) «неполитическая оппозиция»:обманутые дольщики, защитники исторического наследия, противникиградостроительной политики и другие недовольные группы. Как и в«жестком» варианте, развитие событий привести к необходимости прямоговмешательства федеральной власти в ситуацию и преодоления кризисаметодами «ручного управления».
3. «Жесткий варяг». Этоназначение на пост мэра столицы человека, никак не связанного спроцессами, происходящими в нём, удобного исключительно федеральномуцентру. Назначение на пост мэра деятеля, неожиданного для городскойвластной элиты, может привести к проблемам — особенно если обостритсяситуация с правами собственности, а приведенные «чужаком» внешние поотношению к московской системе власти менеджеры будут назначены им наключевые посты. Бизнес-элита может прекратить поддержку политикигородских властей, а часть чиновничества прибегнет в этом случае кпрямому саботажу решений нового мэра. В борьбе с ними новое руководствогорода может «пропустить» думскую кампанию, что приведет к недовольствуфедеральной власти. Конечно, все группы влияния, осознаваябессмысленность сопротивления федеральному центру, неизбежно присягнутновому руководителю города. Но для этого потребуется время. Сценарий«жесткий варяг» может быть относительно эффективным только в случаедосрочной отставки Лужкова уже летом 2010 года. В случае назначениямэра-варяга летом 2011 года, этого времени до выборов у новой командыможет не быть. Сценарий имеет среднюю вероятность осуществления — выше,чем у двух предыдущих. Это обусловлено учащением сигналов из Кремля,свидетельствующих о недовольстве политикой, проводимой Лужковым и егокомандой. Гипотетически возможно даже назначение нового мэра попринципу «кто угодно, но не человек Лужкова». Именно в такой ситуациисценарий «жесткого варяга» имеет максимум шансов на реализацию.
4. «Вкрадчивый варяг».Сценарий прихода к власти в Москве человека, «внешнего» по отношению кгороду, но ожидаемого, более или менее согласованного с действующейкомандой мэра, возможно, даже с сохранением этой командой ряда позицийв правительстве города на среднесрочную перспективу. Именно в этомслучае между Кремлём и Москвой может быть достигнут «компромисспринуждения». Центр будет доволен тем, что Москва становитсяконтролируемой и предсказуемой. Новый мэр имеет в этом случае хорошиешансы на «мягкую», но последовательную реформу городской администрациис последующим встраиванием ее в вертикаль исполнительной власти. Он всостоянии обеспечить и нормальный исход думской кампании, не отвлекаясьна улаживание конфликтов интересов между новой и старой командой, междугородом и федеральной властью. Юрий Лужков вполне может оставатьсясоветником нового мэра (на наш взгляд, реально и сочетание этого постас постом советника президента). Не стоит исключать и того, что притаком развитии событий именно Лужков, а не новый мэр, поведётмосковскую «Единую Россию» на выборы в 2011 году. Даже если Лужков небудет возглавлять партийный список, его политический вес и узнаваемостьсыграют существенную роль.
Сценарий, естественно, имеет свои минусы. Например, необходимостьдосрочной отставки мэра для плавного «инкорпорирования» в московскуюсистему нового руководителя. Ещё одним минусом можно считатьнепредсказуемость реальной степени контроля Кремля над ситуацией вгороде. Не исключена управляемость мэра при неуправляемости чиновников,находящихся на ключевых постах и контролирующих значительныеинформационные и финансовые потоки. Тем не менее сценарий «вкрадчивыйваряг» представляется в сложившейся ситуации оптимальным. Так илииначе, единственным способом упрочения влияния Кремля на события,происходящие в Москве, является обеспечение соответствия всехинститутов власти в городе «федеральному стандарту». А законодательствогорода должно быть приведено в соответствие с федеральными законами.Новый мэр, кто бы им ни стал, уже не сможет так активно играть намежрегиональной и международной авансцене, как это делает мэрдействующий. Эпоха Лужкова в московской политике близится к завершению.
.JPG)
